Dhana na Maana ya Bunge Maalum la Katiba
na
Prof. Issa Shivji

Bunge Maalum la Katiba (constituent assembly) ni chombo mahsusi cha wananchi kutunga katiba yao. Katika falsafa ya kisasa ya kikatiba, wananchi ndiyo wenye mamlaka (sovereign power) na kwa kutumia mamlaka haya wananchi ndiyo huunda chombo chao cha kujadili na kupitisha katiba. Ndiyo maana nchi nyingi duniani hutumia Bunge Maalum na Kura ya Maoni kujiwekea katiba za nchi zao. Bunge Maalum la Katiba ni kielelezo cha mamlaka ya wananchi. Kwa hivyo, kihalisia, wajumbe wa Bunge Maalum wanatakiwa kuchaguliwa moja kwa moja na wananchi katika uchaguzi mkuu. Kazi ya Bunge Maalum ni moja tu: kutunga katiba na baada ya hapo uhai wake unamalizika.
Kwa kuwa wananchi hawawezi kukutana wote kujadili kwa pamoja katiba yao, wananchi kwa hiari yao wanawachagua wajumbe wao kukaa, kujadili na kuwatungia katiba na hatimaye wananchi wanakubali au kukataa katiba iliyopitishwa na Bunge lao katika kura ya maoni. Kwa hivyo, Bunge la Katiba linakuwa na madaraka makubwa kuliko hata Bunge la kawaida kwa sababu mamlaka na madaraka ya Bunge la Katiba yanatokana na wananchi moja kwa moja. Hii ni dhana ya Bunge Maalum.

Lakini, katika hali halisi, mchakato wa kutunga katiba unaweza kuwa tofauti kutokana na hali halisi na mazingira ya kisiasa ya nchi inayohusika. Na wajumbe wa Bunge Maalum pia wanaweza wakachaguliwa moja kwa moja au kuchaguliwa kupitia vyombo vingine. Katika historia ya nchi yetu, hatujawahi kuwa na Bunge Maalum lililochaguliwa na wananchi moja kwa moja. Bunge Maalum la kwanza katika Tanganyika lilikuwa mwaka 1962 kupitisha katiba ya Jamhuri ya Tanganyika. Bunge la kawaida (National Assembly) lilipitisha sheria kujigeuza kuwa Bunge Maalum. Hata hivyo, kudhibitisha kazi na mamlaka yake maalum, Katiba na sheria zingine zilizopitishwa na Bunge Maalum hazikuenda kwa Gavana kupata idhini yake kama ilivokuwa taratibu za kupitisha sheria wakati ule.
Bunge Maalum la Katiba la pili lilikuwa 1977. Kwa mujibu wa mamlaka aliyopewa Rais, Mwalimu Nyerere, na Mkataba wa Muungano (Articles of Union), Mwalimu, kwa makubaliano na Rais wa Zanzibar, aliunda Bunge Maalum la Katiba lililopitisha Katiba ya 1977, ambayo ni katiba tuliyonayo. Ni kweli kwamba wajumbe walioteuliwa na rais kuingia katika Bunge Maalum wote walikuwa wabunge, theluthi moja wakiwa kutoka Zanzibar na theluthi mbili kutoka Bara. Lakini hawakuingia katika Bunge Maalum kwa nyadhifa zao za kibunge bali kwa kuteuliwa na rais chini ya mamlaka aliyopewa na Mkataba wa Muungano.

Pia kwa mujibu wa Mkataba wa Muungano kulikuwa na Tume ya Katiba. Jopo la watu ishirini, 10 kutoka Bara na kumi kutoka Zanzibar, walioshughulika kuandaa katiba ya CCM, ndio liligeuzwa kuwa Tume ya Katiba ya Muungano. CCM kupitia Tume hii ilitoa maelekezo kwa Wizara ya Sheria kuandika Rasimu ya Katiba. Waziri wa Sheria alikuwa Mhe. Mama Julie Manning na Mwanasheria Mkuu alikuwa Mheshimiwa Joseph Sinde Warioba. Niongeze pia kwamba katibu wa Tume alikuwa Mhe. Pius Msekwa na mwenyekiti Mzee Thabit Kombo.
***

Pamoja na kwamba mchakato unaweza kutofautiana na hata upatikanaji wa wajumbe wa Bunge Maalum, bado kidhana hadhi na mamlaka ya Bunge Maalum yanabaki palepale, kama kielelezo cha mamlaka ya wananchi. Dhana hii ya Bunge Maalum ilieleweka kwa ufasaha mkubwa nyakati zile. Marehemu Sokoine, ambaye alikuwa Waziri Mkuu, alielezea vizuri akiwasilisha rasimu/pendekezo mbele ya Bunge Maalum. Namnukuu:
Katiba ya nchi ndiyo sheria ya msingi kabisa kwa Taifa lolote, na chombo kinachotunga Sheria hiyo ni lazima kiwe ni chombo chenye madaraka makubwa kabisa. Kwa hiyo Bunge hili maalum lina madaraka kuliko Bunge la kawaida. Bunge hili linaweza kukataa au kukubali mapendekezo haya. Lakini Nd. Spika, katika kutumia madaraka yetu ni lazima tujue mipaka ya madaraka hayo. Mapendekezo tutakayofikiria hivi sasa yametokana na maagizo ya Chama. Kwa busara yetu Watanzania tumeamua, na bila kusita, kwamba Chama kitashika hatamu za uongozi nchini. Kwa hiyo Bunge hili linaweza kabisa kuyakataa ama kuyabadilisha mapendekezo ya Serikali iwapo litaona kuwa yanapinga maagizo ya Chama. Na iwapo mapendekezo yote yanayopendekezwa yanatekeleza maagizo ya Chama naomba Bunge lisione uzito wa kuyapokea na kuyapitisha bila kusita (Makofi.)

Pamoja na ukweli kwamba enzi zile zilikuwa enzi za chama kimoja, na chama kushika hatamu, Sokoine hakutafuna maneno yake, au kupinda dhana ya Bunge Maalum. Alichokuwa anakumbushia wajumbe ni kwamba wao wote walikuwa wanachama wa CCM na walikuwa wanabanwa na maamuzi ya chama chao. Kwa mantiki hiyo, mipaka ya madaraka ya Bunge Maalum hayakutokana na nyadhifa zao kama wajumbe bali ilitokana na uanachama wao.
Kwa sababu zisizoeleweka, katika mchakato wetu wa sasa, dhana na maana ya Bunge Maalum imepotoshwa sana na baadhi ya wasomi na wasemaji.

Mheshimiwa Warioba katika hotuba yake aliyotoa katika mkutano wa Tanzania Centre for Democracy amejenga hoja kama ifutavyo:
Madaraka ya Bunge Maalum yanakuwa na mipaka endapo Rasimu ya Katiba imeandaliwa na Tume ya Mabadiliko ya Katiba au Chombo cha aina hiyo. Bunge Maalum linaweza kuwa huru kurekebisha baadhi ya masharti yaliyomo kwenye rasimu ya Katiba lakini si suala la kawaida Bunge Maalum kubadili hoja ya msingi. Jinsi ushirikishaji wa Wananchi unavyokuwa wa wazi na mpana ndivyo madaraka ya Bunge Maalum yanavyopungua. Mantiki ni kuzuia Bunge Maalum kunyang’anya madaraka ya Wananchi, yaani “act of popular sovereignty”. Watalaam wa masuala ya Katiba, wanaeleza kuwa madaraka ya Bunge Maalum katika mazingira haya ni kuboresha Rasimu ya Katiba.
Imenukuliwa kutoka Majadiliano ya Bunge (HANSARD), Taarifa Rasmi, Mkutano wa Sita, 25 Aprili-28 Aprili, 1977, uk. 11.
…

Kanuni za Bunge Maalum la Katiba sharti zizingatie kwamba Bunge Maalum, kwa mujibu wa madaraka liliyopewa chini ya kifungu cha 25(1) cha Sheria ya Mabadiliko ya Katiba, sura ya 83, ni chombo cha kuboresha masharti ya Rasimu ya Katiba.

Katika kutekeleza madaraka ya kujadili na kupitisha masharti ya kikatiba, Bunge Maalum litazingatia msingi kwamba masharti ya kikatiba ndani ya Rasimu ya Katiba ni taswira, dira na ndoto za wananchi ambazo zimeelezwa kupitia maoni ya mwananchi mmoja mmoja na makundi ya wananchi kupitia asasi, taasisi, jumuiya na makundi ya Watu wenye malengo Yanayofanana.
Bunge Maalum litafanya kazi ya kuboresha masharti ya Kikatiba yaliyomo ndani ya Rasimu ya Katiba pasipo kuweka masharti mapya ambayo kwa taathira yake yanabadilisha au kufifisha masharti ya kikatiba yaliyomo kwenye rasimu ya Katiba (uk. 10-11).

Tunaweza tukajumuisha hoja kuu za Mhe. Warioba kama ifuatavyo:
1. Madaraka ya Bunge maalum kubadilisha misingi mikuu ya rasimu au la inategemea nani aliandika rasimu. Kama Bunge lenyewe limeandika rasimu, Bunge lina madaraka hayo, lakini kama rasimu imeandaliwa na ‘Tume ya Mabadiliko ya Katiba au Chombo cha aina hiyo’, Bunge Maalum linaweza kuirekebisha na kuiboresha lakini sio kubadilisha misingi yake.
2. Hoja hii inatokana na ukweli kwamba wananchi wameshiriki kutoa maoni yao yaliyowekwa katika rasimu. Bunge likibadilisha misingi itakuwa sawa na kunyang’anya ‘madaraka ya Wananchi, yaani “act of popular sovereignty”. Hii maana yake halisi ni kwamba utoaji wa maoni mbele ya Tume ilikuwa “act of popular sovereignty” ya wananchi; maoni yao ni kielelezo cha mamlaka yao.
3. Hoja hizi kuu ni kwa mujibu wa (a) ‘Wataalam wa masuala ya Katiba’; na (b) kifungu cha 25(1) cha sheria ya Mabadiliko ya Katiba, Sura ya 83.
Kutokana na hoja hizi za Mhe. Warioba, anatoa maelekezo kwamba Kanuni za Bunge Maalum zitakazotungwa na Bunge Maalum lenyewe ‘sharti zizingatie kwamba Bunge maalum … ni chombo cha kuboresha masharti ya Rasimu ya Katiba.’

Hatuna budi tuchambue hoja hizi moja baada ya nyingine.

1. Kuhusu madaraka ya Bunge kutegemea mchakato:
Maelezo ya Mwenyekiti wa Tume ya Mabadiliko ya Katiba, Jaji Joseph Sinde Warioba katika Mkutano wa Tanzania Centre for Democracy, kuhusu Tafakuri na Maridhiano kuelekea Katiba Mpya: Whitesands Hotel, Dar es Salaam, 12 Februari, 2014.

Kama nilivyoeleza hapo juu, historia ya dhana ya Bunge Maalum (constituent assembly) inasisitiza kwamba Bunge Maalum ni mwakilishi wa mamlaka (sovereignty) ya watu. Kujitungia katiba yao ni kwa mujibu wa mamlaka (sovereignty) ya watu. Kwa kuwa mamilioni ya wananchi hawawezi kukaa chini ya mti na kujadili na kuandika katiba yao, wao wanachagua wajumbe wao na wanawatuma kufanya kazi moja hii ya kuwatungia katiba.
Rasimu yenyewe ya Katiba inaweza kuandikwa na kamati iliyoteuliwa na Bunge lenyewe (kama ilivyokuwa India katika kuandika katiba yao ya 1950) au rasimu inaweza kuandaliwa na kuandikwa na Tume (kama ilivyokuwa Uganda 1995). Lakini hii haibadilishi dhana na maana ya Bunge Maalum au kuweka mipaka ya madaraka ya Bunge Maalum. Katika mifano hii yote miwili, Bunge Maalum lilibadilisha mambo makubwa katika rasimu. Ukweli ni kwamba, mchakato wa Uganda haukuwa tofauti kubwa sana na mchakato wetu.

Tume ya Katiba ya Uganda chini ya Jaji Mkuu ilikusanya maoni na kuandaa rasimu pamoja na Taarifa ya uchambuzi wa kina (juzuu tatu, zaidi ya ukurasa 1000). Lakini mikono ya Bunge Maalum haikufungwa na rasimu bali Bunge lilijadili mambo mengi sana ya msingi kinyume kabisa na misingi ya rasimu. Kwa mfano, kulikuwa na sauti nzito kutoka kwa wawakilishi wa Buganda ambao walitaka muundo wa shirikisho (federal structure) badala ya muundo wa serikali moja (unitary state). Hata hivyo, hakuna yeyote katika Bunge hili – na lilikuwa na wanasheria waliobobea, akiwemo marehemu Profesa Nabudere - aliopinga kwa msingi kwamba mjadala ule ulikuwa ni batili kwa sababu ulikuwa unapinga misingi ya rasimu. Kulikuwa pia mjadala mkali kuhusu mfumo wa vyama vingi badala ya mfumo wa ‘movement system’ uliopendekezwa na Tume. Kwa hili pia, hakuna aliyepinga kwa msingi kwamba mjadala ulikuwa kinyume cha sheria au taratibu kwa sababu rasimu iliandaliwa na Tume kutokana na maoni ya wananchi. Isitoshe, pendekezo la Tume lililotokana na maoni ya wananchi kuwa na ‘National State Council’ kusuluhisha migogoro kati ya mihimili ya dola lilitupiliwa mbali na Bunge maalum, tena kwa sauti moja.
Kwa kujumuisha, ni wazi kwamba mchakato wenyewe wa kuandika rasimu ya katiba unaweza kutofautiana kutokana na hali halisi. Lakini mchakato haubadilishi mamlaka ya Bunge Maalum au kuathiri dhana yake kama chombo mahsusi cha wananchi.

Ingawa kisiasa, Bunge Maalum lililochaguliwa moja kwa moja na wananchi linakuwa na uhalali zaidi na hadhi ya juu kabisa, katika hali halisi, kutokana na uwiano wa nguvu za kitabaka na makundi katika jamii, wanaoingia katika Bunge Maalum wanaweza wakapatikana kwa njia mbalimbali, ikiwemo kuteuliwa, kama tutakavyoona hivi punde. Hata hivyo, bila kujali nani ni wajumbe wa Bunge la Katiba, kisheria dhana na hadhi ya Bunge Maalum haibadiliki. Angalia Ben Nwabueza, Constitutional Democracy in Africa, vol. 1, Ibadan: Spectrum Books, uk. 195-198. Angalia pia Mahendra P. Singh, V. N. Shukla’s Constitution of India, 9th edn. Lucknow: Eastern Book, uk. A- 24- A-25. Angalia David Mukholi (1995) Uganda’s Fourth Constitution: History, Politics and Law, Kampala: Fountaion Publishers, uk. 49)

2. Kuhusu ushirkishaji wa watu kutoa maoni:
Hoja hii ya Mhe. Warioba kwa kweli ni kuhalalisha pendekezo la Tume la serikali tatu, ambalo ni msingi mkuu wa rasimu. Hoja ni kwamba pendekezo hili limetokana na wananchi wenyewe. Niseme tu, kwanza, pamoja na kazi nzito iliyofanya na Tume, pamoja na kukusanya maoni ya wananchi, hii haitoshi kunyang’anya wananchi mamlaka yao ambayo wanayadhihirisha kupitia Bunge Maalum. Tume kamwe haiwezi kuwa na hadhi sawa au zaidi ya Bunge Maalum. Tume sio mwakilishi wa wananchi, wala haikuchaguliwa na wananchi, wala sio chombo cha kufanya maamuzi. Tume inatoa mapendekezo. Mapendekezo yanaweza kukubaliwa au kutupiliwa mbali.
Kama kweli jukumu la Bunge Maalum ni kuboresha tu au kurekebisha tu mapendekezo bila kubadili misingi yake, basi hatukuwa na haja ya kuwa na Bunge lenyewe. Mapendekezo ya Tume yangeenda moja kwa moja kwa wananchi kupigiwa kura ya maoni.

Pili, ukiangalia kwa makini takwimu zilizotolewa na Tume yenyewe, wala sio sahihi kusema kwamba wananchi walio wengi walitaka serikali tatu. Kwa jumla, waliotoa maoni mbele ya Tume ni watu 351,664 (ang. Jedwali 3, uk. 9 ). Kati ya hao, 47,820 tu (asimilia 14) ndiyo waligusia muundo wa muungano. Asilimia 86 hawakuzungumzia muundo wa muungano kwa maana yoyote - ya serikali moja, mbili, tatu au muungano wa mkataba. Wao walikuwa na mambo tofauti kabisa kuhusu maisha yao. Isitoshe, kati ya waliogusia muundo, asilimia 30 walitaka serikali mbili, asilimia 37 walipendekeza serikali tatu, na asilimia 25 walitaka muungano wa mkataba; asilimia nane walitaka serikali moja.

Kwa hivyo, waliopendekeza serikali tatu ni theluthi moja tu ya waliogusia muundo wa muungano, na ni asilimia 5 tu ya waliotoa maoni. Waliotaka serikali mbili na muungano wa mkataba ni asilimia 55, yaani zaidi ya nusu ya waliotoa maoni juu ya muundo wa muungano. Hata ukichanganya waliotaka serikali moja na serikali mbili ni asilimia 38, inazidi kidogo wale waliotaka serikali tatu. Kwa takwimu hizi za Tume yenyewe, utasema je kwamba serikali tatu ni chaguo la wananchi na ni ‘taswira, dira na ndoto za wananchi’?
Sidhani kuna haja ya kusema zaidi juu ya hoja hii: haina mshiko wala ushahidi wa maana.

3. Kuhusu maoni ya wataalam wa kikatiba:
Mhe. Warioba anadai kwamba watalaam wa masuala ya kikatiba wanaunga mkono kwamba Bunge Maalum lina mipaka ikiwa mchakato umefuata kuwa na Tume kuandaa rasimu. Bahati mbaya Mheshimiwa hakutaja majina yao wala kunukuu maandishi yao. Kwa hivyo ni vigumu kujua hao watalaam ni nani na walisema nini na katika muktadha gani.

4. Kuhusu kifungu cha 25(1) ya Sheria ya Mabadiliko ya Katiba:
Takwimu na jedwali zote zinatokana na Takwimu za Ukusanyaji wa maoni ya Wananchi kuhusu Mabadiliko ya Katiba ya Jamhuri ya Muungano wa Tanzania, Disemba, 2013.
Inadaiwa na Mhe. Warioba na wengine kwamba kifungu cha 25(1) cha sheria ya mabadiliko ya katiba kimeweka mipaka ya madaraka ya Bunge Maalum. Kifungu hiki kwa lugha ya Kiswahili kinasema:
“25(1) Bunge Maalum litakuwa na mamlaka ya kujadili na kupitisha masharti ya katiba inayopendekezwa … . “
Kwa mujibu wa kifungu hiki Bunge Maalum lina uwezo wa (1) kujadili; na (2) kupitisha. Kifungu hiki hakisemi kwamba baada ya kujadili masharti ya rasimu, Bunge halina mamlaka ya kuyabadili. Yaani maana sahihi ni kwamba baada ya kujadili Bunge (a) linaweza kupitisha masharti haya kama yalivyo; au (b) kubadili, na kuyapitisha mabadiliko. Hakuna popote pale neno ‘kuboresha’ limetumika. Kama kweli nia ilikuwa ni kulipa Bunge mamlaka ya kuboresha au kurekebisha tu sheria ingesema hivyo. Kuna mantiki gani ya kujadili kama huna uwezo wa kuibadili au hata kuitupilia mbali?
Kifungu 25(1) cha Kiingereza kimeweka jambo wazi zaidi:
The Constituent Assembly shall have and exercise powers to make provisions for the New Constitution of the United Republic of Tanzania … .
Maana ya ibara hii ni wazi kabisa. Bunge Maalum ndiyo chombo kinacho weka masharti ya Katiba Mpya ya Jamhuri ya Muungano. Inaelekea tafsiri ya Kiswahili ni mbaya lakini mantiki yake ni ileile ya yale inayoelezwa katika kifungu cha Kiingereza.

Kwa kuhitimisha, ni wazi kabisa kwamba sheria ya mabadiliko ya katiba haikuweka mipaka ya mamlaka ya Bunge Maalum kama invyodaiwa. Na isingeweza kufanya hivyo kwa sababu sheria yenyewe ilipitishwa na Bunge la Kawaida, tena sio kwa theluthi mbili, ambayo ingeipa sheria ya mabadiliko hadhi ya sheria ya kikatiba (constitutional act). Na hatimaye pendekezo (proposed constitution) la Bunge Maalum halirudi kwa Bunge la Kawaida bali linapelekwa moja kwa moja kwa wananchi kupigiwa kura ya maoni. Kwa hivyo, wananchi watapigia kura zao juu ya pendekezo la Bunge Maalum na sio rasimu ya Tume. Rasimu ya Tume itakuwa na nafasi ya kihistoria tu, sio ya nguvu za kisheria.

Nafasi ya Bunge Maalum ni ya kipekee kabisa katika mchakato wa kutunga katiba mpya. Nafasi yake ni nzito kuliko ile ya Tume na muhimu kuliko kura ya maoni. Hii ni kwa sababu Bunge Maalum ndiyo chombo cha kufanya maamuzi mazito, sio Tume. Bunge ndiyo litapitia rasimu ibara kwa ibara, kufanya uchambuzi, kutathmini athari zake kwa Taifa, kuhakikisha kwamba hakuna migongano katika ibara, kuangalia kwa undani mfumo na muundo unaopendekezwa unatekelezeka au hapana na, muhimu kuliko yote, mfumo unaopendekezwa utaimarisha utulivu na amani na umoja wa nchi (national and territorial integrity) au utazaa vurugu, migogoro na hatimaye maangamizo ya nchi.
Ndiyo maana, wachache wetu tulipendekeza tuwe na Bunge Maalum la kuchaguliwa na wananchi moja kwa moja. Lakini watawala wetu, pamoja na watawala watarajiwa na wengi wa wanaharakati, katika busara zao na kwa maslahi yao, hawakutilia maanani pendekezo letu. Tumepoteza nafasi ya kipekee ya kihistoria ya kuwa na Bunge Maalum la kuchaguliwa, jambo ambalo limetufikisha hapa tuliko.

Tufanye lololote tuwezalo kwa pamoja na kuibua mijadala na uelewa miongoni mwa wananchi bila jazba za kichama. Hili ni jukumu letu kama wasomi. Tusije tukavunja nchi yetu na kulsambaratisha taifa. Historia na vizazi vijavyo havitatusamehe.
***xxx***